近期，关于行政执法机关如何实施减轻处罚问题引发热议。现转载一份行政判决书，供大家思考。
委托诉讼代理人：陈振涛，该公司CEO。委托诉讼代理人：张启平，男，金研律师事务所律师。
原告河南踏石农业发展有限公司（以下简称河南踏石公司）不服被告济源市环境保护局（以下简称济源环保局）2019年4月25日作出的济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定，于2019年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月30日立案后，于2019年11月1日向被告济源环保局送达了起诉状副本和应诉通知书。诉讼中，济源市环境保护局变更名称为济源市生态环境局（以下简称济源生态局）。本院依法适用普通程序，组成由审判员李小龙担任审判长、人民陪审员李燕霞和陆传京参加的合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。原告河南踏石公司委托诉讼代理人陈振涛、张启平，被告济源生态局的委托诉讼代理人马诗院、孙建霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济源环保局于2019年4月25日作出济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定书，决定给予河南踏石公司罚款409600元的行政处罚。
原告河南踏石公司诉称：济源环保局对其公司作出的处罚明显失当，主要存在以下问题：一、认定事实不清。1.其公司已建设循环沉淀池等对环保需要的设施，显然是“环境保护设施（含自动监控设施）已动工建设”，而济源环保局在处罚决定书中认定“环境保护设施（含自动监控设施）尚未建设的”，显然认定事实不清，处罚错误。2.涉案项目已经济源市人民政府批准同意建设，济源环保局认定事实错误。2018年10月30日，济源环保局检查时发现其公司有关问题，2018年12月11日，济源市水利局依法向济源市人民政府提交《关于批准大峪镇偏看村田园综合体建设利用开挖增设临时砂石料设备的请示》，并经市政府领导批准“同意自采建设”。可见，其公司增设的临时砂石料设备已经政府批准建设，而济源环保局依然认定其公司“擅自在大峪镇偏看村东南建设十字、砂加工生产线”，显然是认定事实错误。3.其公司没有投入生产，济源环保局认定事实错误。其公司所建临时砂石料设备，仅用于所在村委的公益建设，没有向外出售任何石料，没取得任何收益，不属于投入生产，而生产是以对外销售取得利润为目的，其公司的石料仅用于村内公益事业，因此其公司的行为不能认定为已经投入生产。二、济源环保局违背一事不再罚的行政处罚原则，适用法律错误。济源环保局检查时，其公司的行为属于建设项目已投入生产，当日济源环保局下达《责令改正环境违背法律规定的行为决定书》。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条和《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定，本案的处罚标准仅应适用“经责令建设项目已投入生产”的规定，而济源环保局却既适用“经责令建设项目已投入生产”的法律规定，又适用“环境保护设施（含自动监控设施）尚未建设的”的法律规定，对同一事实却适用两次处罚，显然违背一事不再罚的行政处罚原则。三、本案违背法律规定的行为轻微并及时纠正，没有造成损害后果，依法不应予以处罚。《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》均规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。2018年10月30日济源环保局进行全方位检查后，其公司随时停工停产进行整改，并及时向项目主管单位申报，经市政府批准建设。可见其公司违背法律规定的行为轻微并及时纠正，没有造成损害后果，依法应当不予行政处罚。综上所述，济源环保局对其公司的处罚行为，认定事实不清，适用法律错误，对同一行为进行两次处罚，处罚过重。故此，请求撤销济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定书。
原告河南踏石公司向本院提交了以下证据、依据：1.济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定书。2.现场照片。证明其在进行建设时，同时开挖了环保的沉淀池，同时也证明济源环保局认定事实不全面。3.济源市水利局济水文〔2018〕272号文件。该文件上有市政府领导批示的“同意自采建设”的内容。证实2018年12月28日经有关部门请示和领导批示，本案所涉的临时砂石料设备已经政府同意建设，该项目在济源环保局作出行政处罚之前，已经批准建设，济源环保局处罚时认定事实错误。同时证实其公司及时纠正相应违法事实，且违背法律规定的行为轻微，依法不应予以处罚。
被告济源生态局辩称：其局作出的济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，使用法律准确，程序合法，处罚适当。1.根据群众举报，2018年10月30日其局执法人员现场检查发现，河南踏石公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自在大峪镇偏看村东南建设石子、砂加工生产线，未配套建设环境保护设施，已投入生产使用。其局对河南踏石公司的违背法律规定的行为进行了立案查处，并依法制作了现场勘查笔录和调查询问笔录等，河南踏石公司对上述违法事实认可，并在相关证据材料上签字确认。上述违法事实有现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、现场照片等证据佐证。因此，其局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。2.其局作出的处罚决定，适用法律正确。河南踏石公司的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条关于“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建筑设计企业不得开工建设”和《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配合建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”之规定。因此，其局作出的处罚决定，适用法律正确。3.其局依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款关于“建筑设计企业未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主任部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建筑设计企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款关于“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主任部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定，列入报告表类的建设项目，经责令后建设项目已投入生产的，责令停止违背法律规定的行为，处总投资3%以上5%以下的罚款。河南踏石公司新建的一条石子、砂生产线万元，处建设项目总投资3%的罚款，即9600元；环境保护设施（含自动监控设施）尚未建设的，责令限期改正，处40万元以上50万元以下罚款。因此参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的有关法律法规，对河南踏石公司作出处四十万九千六百元罚款的处罚决定适当。4.其局执法人员现场检查发现河南踏石公司2018年10月30日的违背法律规定的行为后，进行了立案查处，于2018年12月4日向河南踏石公司送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（济环罚先告字〔2018〕162号），告知河南踏石公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知河南踏石公司有权进行陈述、申辩和申请听证，但河南踏石公司未在法定期限内提交陈述、申辩意见，也未提出听证申请。其局经对案件进行集体讨论后于2019年4月25日作出了济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定书，并于2019年4月26日依法向河南踏石公司进行了送达。其局作出的处罚决定，程序合法。故请求依法维持其局作出的处罚决定。
被告济源生态局向本院提交了以下证据、依据：1.行政案件立案审批表、执法人员执法证复印件、行政相对人营业执照、授权委托书、受托人身份证复印件。2.济源市环境监察支队12369举报热线登记薄。证明有群众反映河南踏石公司的违背法律规定的行为。3.日常现场检查记录表、现场勘查示意图、现场检查（勘验）笔录、现场照片2张。证明河南踏石公司擅自在偏看村东南建设石子、砂加工生产线，未配套建设环保设施。4.济环责改（2018）279号责令改正环境违背法律规定的行为决定书及送达回证。5.对杨健的调查笔录、河南踏石公司出具的其石子、砂加工项目投资额情况说明。6.调查终结报告。7.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、照片2张。8.专题会议纪要、行政处罚审批表。9.行政处罚决定书及送达回证、照片1张。
经庭审质证，原告河南踏石公司对济源生态局提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，其营业执照的住所地是济源市大峪镇偏看村。对证据3中现场检查（勘验）笔录有异议，认为该笔录不真实，不能作为定案的依据，因为该笔录上标明的有关其公司的地址是邵原镇邵原村，不是其公司的住所地。对证据4有异议，认为不具有合法性，因为所依据的证据不线有异议，认为程序违反法律，因为根据法律规定，终结报告之前需要单位法制部门出示相应的意见，而终结报告之前没有法制部门的相应意见。对证据7有异议，认为属于行政程序违反法律，因为该告知书并未合法送达其，根据济源生态局提供的送达回证能够准确的看出适用的是留置送达，而留置送达地点根据民事诉讼法的相关规定应当是负责人或者负有签收义务的相应科室，但济源生态局将相关材料送到没有收送对外资料的财务科，显然送达地点错误，并且送达回执上没有见证人签字，留置送达存在地点上、见证人上和方式上的错误。对证据8中的专题会议纪要有异议，认为该专题会议纪要涉及其部分认定事实和适用法律，均存在错误。在行政处罚审批表作出之时，其已经向济源市人民政府请示并获得了自采建设的同意文件，所以审批表的认定事实错误。对证据9有异议，认为不具有合法性，应当予以撤销，且处罚决定书的留置送达也没有相应见证人的签字。
被告济源生态局对河南踏石公司提交证据的质证意见为：对证据1无异议。对证据2的真实性有异议，认为该照片无法显示拍摄的地点和时间，其处罚的是2018年10月30日当天及之前河南踏石公司的违背法律规定的行为，即使河南踏石公司提供照片属实，也无法确定其所谓沉淀池开挖时间。通过照片能够准确的看出该水池没有采取任何防渗措施，里面有废水排放，首先证明了河南踏石公司有投入生产的行为，第二证明河南踏石公司还存在渗坑排放废水的行为。针对渗坑排放的违背法律规定的行为，不但应该予以行政处罚，还应该依据环保法第63条的规定移送公安机关行政拘留。所以说，河南踏石公司挖的这个渗坑根本不是防治污染的设施，是偷排污染物的一种违背法律规定的行为。另外，配套防治污染设施不仅仅包括水污染防治设施，还包括大气污染防治设施，噪声污染防治设施等等，这些设施河南踏石公司均未建设。对证据3的真实性无异议，但对其证明方向有异议，虽然是水利部门向市政府打的请示，即使有市领导的批示，不代表不需要办理环评手续，因为办理环评手续是法律规定的，所有建设项目在开工建设前必须依法办理环评手续，且市政府批复也是在其查处河南踏石公司违背法律规定的行为之后。被告济源生态局对于其提交的检查笔录证据上对于将当事人河南踏石公司的地址记录为邵原镇邵原村的情况做了解释，称其局的工作人员当时是对两个地方进行全方位检查，一个是邵原镇邵原村，一个是大峪镇偏看村，先检查的是邵原镇邵原村，制作了检查笔录，地点写在邵原镇邵原村，在大峪偏看村检查时，制作的笔录是套用在邵原镇邵原村所作的笔录，套用时忘记修改了，实际检查地点仍然是大峪镇偏看村。
本院对上述证据认证如下：济源生态局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可当作本案认定事实的依据。济源生态局提交的检查笔录，虽然对当事人地址的记载有错误，但属于取证过程中的暇疵问题，不影响证据内容的客观性，不属于应当予以排除的非法证据，仍可作为有效证据使用。河南踏石公司提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可当作本案认定事实的依据。
经审理查明：济源市大峪镇偏看村是济源市水利局定点扶持的省级贫困村，2018年3月，济源市水利局委托河南踏石公司与大峪镇政府及偏看村签订了扶贫开发协议，共同打造偏看桃花源田园综合体，偏看桃花源田园综合体的主要基本的建设包括农田改造、水系打造、康养小镇建设等。2018年9月25日至2018年10月10日期间，河南踏石公司投资32万元在济源市大峪镇偏看村东南约1000米处的河道内建设了石子、砂加工生产线，并投入到正常的使用中，利用开挖河道内的砂石料生产石子、砂，用于偏看桃花源田园综合体的基本的建设。所建设的石子、砂加工生产线，有防止水污染的循环沉淀池，而没有防止大气、噪声等污染的别的环境保护设施。2018年10月30日，济源环保局执法人员根据群众举报，到河南踏石公司进行环保检查，发现河南踏石公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自在偏看村东南建设石子、砂加工生产线，未配套建设环境保护设施，已投入生产使用，而于当日向河南踏石公司送达济环责改〔2018〕279号责令改正环境违背法律规定的行为决定书，责令河南踏石公司立即改正上述违背法律规定的行为，停止石子、砂项目的生产使用，于15日内将改正情况书面报告其局，并于当日对河南踏石公司的违背法律规定的行为进行立案查处。当天，河南踏石公司已停止石子、砂项目的生产使用。济源环保局经调查取证，于2018年11月16日作出济环罚先告字〔2018〕162号行政处罚事先（听证）告知书并于2018年12月4日向河南踏石公司进行送达，告知河南踏石公司拟对其公司作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩、申请听证的权利。但河南踏石公司未在规定期限内提出陈述和申辩意见，也未要求举行听证。2019年4月25日，济源环保局在经集体研究讨论后作出济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定书，认定河南踏石公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自在大峪镇偏看村东南建设石子、砂加工生产线，未配套建设环境保护设施，已投入生产使用，其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，根据河南踏石公司违背法律规定的行为的事实、性质、情节、社会危害程度，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定，河南踏石公司的违背法律规定的行为属于列入报告表类的建设项目，经责令后建设项目已投入生产的和环境保护设施（含自动监控设施）尚未建设的情形，决定给予河南踏石公司罚款409600元的行政处罚。该行政处罚决定书于2019年4月26日在河南踏石公司的财务科送达河南踏石公司。诉讼中，济源市环境保护局因机构改革名称变更为济源市生态环境局。
另查明，2018年12月11日，济源市水利局对济源市人民政府作出《关于批准大峪镇偏看村田园综合体基本的建设利用开挖料增设临时砂石料设备的请示》（济水文〔2018〕272号文件），济源市政府于2018年12月28日在该请示文件上批示“同意自采建设”。
本院认为：济源环保局认定河南踏石公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自在大峪镇偏看村东南建设石子、砂加工生产线，未配套建设环境保护设施，已投入生产使用的事实，有现场检查（勘验）笔录、对杨健的调查笔录等证据相互印证予以证明，证据确实充分。河南踏石公司所建设的石子、砂加工生产线虽然后来经过了济源市人民政府主管领导予以批准，使其建设石子、砂加工生产线的行为合法化，但并不能说明其之前建设的行为是合法的，并不能证明其不需要依法报批建设项目环境影响评价文件。河南踏石公司所建设的石子、砂加工生产线，虽建有防止水污染的循环沉淀池，但没有建防止大气、噪声等污染的别的环境保护设施，故此济源环保局认定河南踏石公司所建设的石子、砂加工生产线未配套建设环境保护设施，并无不当。河南踏石公司认为其公司所建临时砂石料设备，仅用于所在村委的公益建设，没有向外出售任何石料，没取得任何收益，从而认为其公司生产石料的行为不属于投入生产，理由不能成立，本院不予采纳。河南踏石公司认为济源环保局作出的行政行为存在认定事实错误，理由不能成立，本院不予采纳。河南踏石公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下擅自建设石子、砂加工生产线的行为，以及未配套建设环境保护设施而投入生产使用的行为，均属于违反法律行为，应当受到环境保护管理行政处罚。对于河南踏石公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下擅自建设石子、砂加工生产线的违背法律规定的行为，济源环保局根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，决定给予河南踏石公司罚款9600元的行政处罚，适用法律正确，裁量并无不当。对于河南踏石公司对建设的石子、砂加工生产线未配套建设环境保护设施而投入生产使用的违背法律规定的行为，本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违背法律规定的行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条之规定，实施行政处罚，纠正违背法律规定的行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。参照《环境行政处罚办法》第六条之规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违背法律规定的行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，当事人的过错程度，违背法律规定的行为的具体方式或者手段，违背法律规定的行为危害的具体对象，当事人是初犯还是再犯，当事人改正违背法律规定的行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。本案中，济源环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定并参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定对河南踏石公司进行行政处罚，并无不当，但是在处罚时应当考量违背法律规定的行为的情节和社会危害程度而没有，有失妥当。济源环保局虽在行政处罚决定书中表述了“根据河南踏石公司违背法律规定的行为的事实、性质、情节、社会危害程度”，但只是笼统地表述，对于河南踏石公司违背法律规定的行为的情节是什么、社会危害程度如何却没有作出认定。本院认为，河南踏石公司生产所用的砂石原料原本是河道内自然产生的，洗涮砂石原料的污水无毒无害，经过沉淀后排放到河道内，不会导致河流污染。河南踏石公司所建的石子、砂加工生产线在加工生产石子、砂过程中虽然会产生灰尘和噪声，但地处山岭地带，位置偏远，人烟稀少，产生的灰尘量和噪声并不大，所造成的大气污染和噪声污染轻微，对人类居住环境影响不大，社会危害程度轻微。为此，本院认为，河南踏石公司的该违背法律规定的行为时间不长，情节轻微，社会危害程度也轻微，且在被责令改正后就立即停止了违背法律规定的行为，主动消除了危害后果，属于应当依法减轻行政处罚的情形，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款之规定，应当减轻行政处罚。济源环保局在对河南踏石公司的该违背法律规定的行为进行处罚时没有考量违背法律规定的行为的情节和社会危害程度以及是否存在应当依法减轻行政处罚的情形，对河南踏石公司处以罚款400000元的行政处罚，明显不当，依法应予变更。河南踏石公司认为对其处罚过重，理由成立，本院予以采纳。考虑到河南踏石公司的该违背法律规定的行为系初犯，且所生产的石子、砂用于扶贫村的开发建设，具有公益性，根据处罚和教育相结合的行政处罚原则，本院认为，对河南踏石公司的该违背法律规定的行为的罚款数额应确定为50000元为宜。据此，河南踏石公司的两项违背法律规定的行为共应处以罚款59600元的行政处罚。河南踏石公司认为其公司的该违背法律规定的行为轻微并及时纠正，没有造成损害后果，依法不应予以处罚的理由不成立，本院不予采纳。河南踏石公司认为济源环保局存在对同一事实两次处罚行为，违背了一事不再罚的行政处罚原则，理由不能成立，本院不予采纳。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一填款之规定，判决如下：
变更原济源市环境保护局2019年4月25日作出的济环罚决字〔2019〕15号行政处罚决定书中对原告河南踏石农业发展有限公司所处的罚款409600元为罚款59600元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。
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